在各地的居住證具體實施辦法中，中小城市對于居住證的門檻并不高，只要有合法穩定住所（包括租房）就可以申請居住證。與國家版的規定相比，其提供的公共服務和便利的范圍均有不同程度擴大。
4月25日，上海市政府官網發布《上海市人民政府關于進一步推進本市戶籍制度改革的若干意見》。作為一線城市的典型代表，上海市的居住證落戶政策進一步放寬，上海市提出，完善居住證、居住證轉辦常住戶口、直接落戶政策，在此基礎上，逐步建立積分落戶政策。
就在上海市出臺上述意見的前幾天，國家發改委召開新聞發布會，國家發改委規劃司司長徐林表示，今年城鎮化工作的重點之一就是要拓寬落戶通道，要督促各個地區特別是主要城市，即外來人口聚集地區實施更加積極、更加寬松的戶口遷移政策。今年將全面落實居住證制度，戶籍落戶不應該有本地人和外地人的歧視。
29省區市已出臺戶改方案
根據中國房地產報記者統計，已有浙江、海南、新疆、黑龍江、河南、河北、四川、山東、安徽、貴州、山西、陜西、江西、湖南、吉林、江蘇、福建、廣西、青海、甘肅、廣東、重慶、云南、遼寧、湖北、內蒙古、寧夏、天津、上海29個省市區出臺了省級深化戶籍制度改革的實施意見。
國家發改委規劃司司長徐林表示，下一步我國將推動其他尚未出臺方案的地區盡快出臺相關方案。
各地方案中，建立居住證制度成為“標配”。幾乎所有省份都提出了建立居住證制度，取消農業和非農業戶口的性質區分，以及細化落戶政策等。
國務院《居住證暫行條例》規定，居住證持有人可以享受6項基本公共服務和7項辦事便利，并要求各地積極創造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準。
在各地的居住證具體實施辦法中，中小城市對于居住證的門檻并不高，只要有合法穩定住所（包括租房）就可以申請居住證。與國家版的規定相比，其提供的公共服務和便利的范圍均有不同程度擴大。其中，河北省居住證持有人可享受8項基本公共服務和8項便利；吉林省居住證持有人可享受6項基本公共服務和9項便利；江西省居住證持有人可享受7項基本公共服務和8項便利。
相比之下，上海市居住證制度設定了一些條件，根據不同的積分，居住證持證者享有不同程度的公共服務。比如，達到標準分值120分的外來人員，就可以享受包括同住子女參加高考等市民化待遇。但即便是到達最高等級的120分以上，居住證持證人與戶籍人員仍有區別之處，包括父母不能投靠、不能享受上海市低保待遇、不能申請購買共有產權房。
去年年底，北京市發布《北京市居住證管理辦法（草案）》，規定來京人員辦理暫住登記已滿半年，并符合在京有穩定就業、穩定住所、連續就讀條件之一的即可申領，持北京市居住證為申請積分落戶的必備條件。根據《北京市積分落戶管理辦法(征求意見稿)》，申請人參加積分落戶應同時符合五個條件：持有北京市居住證；年齡不超過45周歲；在京連續繳納社會保險7年及以上；符合本市計劃生育政策；無違法犯罪記錄。
居住證的落實，就是為了加速城鎮化的進程，讓農民在城市更好地生活和享受公共服務。去年年底的中央經濟工作會上提出，以“新市民”為主的購房大軍，將成為去庫存的主力。
“居住證制度的建立，是希望實現人的科學和有序管理，進而促進居住品質的提升。”易居研究院研究總監嚴躍進表示，“取得居住證的新市民，能夠在城市享受基本公共服務，包括衛生、教育、法律援助、出入境辦理手續的簡化，這一系列改變將幫助新市民能夠在城市穩定下來，從而謀求更穩定的住所，無論是買房還是長期租房，都帶來大量的住房需求”。
根據上述不同地區居住證“含金量”的分量，對于進城的農民工來說，一些條件“優惠”的三四線城市，在提供公共服務方面更加有吸引力。因此居住證制度的落實，對于三四線城市房地產庫存更加有利。目前一二線城市的居住證還有一些條件限制，所能提供的公共服務也有限，尤其是北京、上海居住證落戶所設條件還略顯苛刻，放開進城門檻還有很長的路要走。
居住證并不能替代戶口
居住證所能享受的公共服務雖然已經逐步擴大，但只可能無限接近戶籍，并不能完全取代戶籍。徐林指出，一般來說持有一個地方的戶籍，那就和原來的戶籍人口享受完全一樣的公共服務待遇，對沒有戶籍的那部分人，持有居住證的人強調的只是基本公共服務全覆蓋，基本公共服務和公共服務之間還有一定的差距，在每個地方差距不太一樣，有的地方差距大一些，有的地方可能差距很小。
“十三五”規劃綱要提出，到2020年我國常住人口城鎮化率達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%。目前我國戶籍人口城鎮化率為39.9%，未來還要提高5個百分點，相當于要有1億人在城鎮落戶，這個任務非常艱巨。徐林表示，即便到2020年戶籍人口城鎮化率達到45%，仍然有2億左右的農業轉移人口。這部分人的市民化主要體現在基于居住證制度的基本公共服務全覆蓋。
“居住證和戶籍制度，只是一個登記名稱的形式不同，根本問題是居住證后面有多少含金量。城鄉分割的二元體制，之所以引起這么大的詬病，主要是享受公共服務的不平等所帶來的。”中國社科院城市發展與環境研究中心原主任牛鳳瑞在接受中國房地產報記者采訪時表示。
一些城市出臺的居住證政策，為持有居住證的外來人口提供6~8項基本公共服務，同時尊重農民保留原有的土地承包權和宅基地使用權等集體土地權益。對于農業轉移人口來說，當然希望既不放棄農村的土地權益，同時又享受城市的公共福利。
“這種看似最理想的辦法，也會帶來新的不公平，一億轉移人口享受的待遇將超過原有城市居民和留守農村的農業人口。這第三類人，在若干年以后將成為歷史遺留問題。這與現在‘城中村’改造所面臨的困難類似。改革不徹底必將帶來新的社會矛盾。”牛鳳瑞指出。
因此，居住證的含金量始終不能等同于戶籍。“居住證含金量提高，實現城鄉公共服務均等化后，公共服務的支出也會隨之增加，也給地方政府和國家財政帶來更大的壓力。”牛鳳瑞同時認為，“根本問題還是農民的土地權益和市民身份置換問題。暫時保留進城農民的土地權益，應該是一個過渡政策，不可能長期持續。”
徐林說，總的想法是隨著居民在一個地方持有居住證的時間越長，所享受公共服務水平與戶籍人口的差距要逐步縮小，這是一種制度上的安排。通過這樣的安排，也許到了某個時段之后，居住證和戶籍制度之間就沒有什么差別，那時候中國的戶籍制度就最終可以讓位于居住證制度，這是制度上的設想。
主要城市落戶應放寬
“農民對于土地的依賴，在于城市還沒有給農民‘市民’待遇，畢竟居住證制度剛剛建立，農民還沒有感受到公共服務的便利。同時，中小城市落戶寬松，居住證所能享受的待遇含金量也高，但是進城農民更趨向于選擇就業更為容易的大城市。而大城市還沒有放開，這就是現在最大的矛盾。”牛鳳瑞直言。
清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明認為，國際國內經驗都證明，遷移人口偏好進入大城市，特別是人口300萬以上城市。我國近5年35個主要城市（一二線城市）共流入3778萬人，其中75%流入三大都市圈的8個大城市和五大樞紐城市（鄭州、成都、重慶、武漢、廈門），三線及以下的城市已經進入人口萎縮階段。中央政府的人口遷徙政策要順應人口流動的客觀規律，應大幅降低大中城市落戶門檻，盡快取消對500萬人口以上的城市發展的限制。
國家發改委也注意到主要城市的落戶門檻過高，徐林提出，今年城鎮化工作的重點之一，就是要拓寬落戶通道，要督促各個地區，特別是主要城市，即外來人口聚集地區實施更加積極、更加寬松的戶口遷移政策。
來源：中國房地產報
